生態環境議題與「民主的困境」

（大四還大五的某次報告作業）

　　在「生態保育議題的政治經濟社會面向雜談──從琅嶠鷹季談起」的3篇文章裡，我所討論的議題是生態議題，並且多以鳥類生態保育為討論的實例。然而不論是鳥類生態、溼地生態或其他面向的生態議題，議題本身開展的過程並非僅止於生態學、生物學或地理學的討論而已﹔在之前的文章裡我也曾略微處理了其關於社會學、經濟發展以及民主化等部分面向之討論，所以生態議題也應該是人文社會學科關注的焦點，特別是政治學。正如同【環境與政治】一書提到，「所有的環境紛爭和決策都牽涉到權力，那些想要破壞環境的人，以及想要保護、挽救環境的人，都需要具備有擊垮對方的權力。」而「權力」的探究，就是政治學的一個關鍵概念。另外要先說明的是，就社會科學的角度，生態議題與環境議題（或環保議題）經常是一對孿生子，所以在此將不明確去定義其間的差別，亦即本文會參雜著生態及環境議題，來討論其與Philippe C. Schmitter所著【DANGERS AND DILEMMAS OF DEMOCRACY】（以下稱「民主的困境」）一文中提出的概念間的關聯。

　　在「民主的困境」一文中，作者首先提到自第三波民主化以來，許多新興民主國家的民主樣態出現了許多「危險」與「困境」，接著作者探究了這些民主化國家中危險的來由，繼之再闡述其困境的分類與內容。他將困境先分成intrinsic與extrinsic兩個面向，在intrinsic dilemmas中，共提出5個概念：oligarchy、free-riding、policy-cycling、functional autonomy以及interdependence﹔而在extrinsic dilemmas中也提出了boundaries and identities、capitalist production, accumulation,and distribution、overload and ungovernability、corruption and decay、external security and internal insecurity這5個困境的概念。

　　上述的幾個概念內涵或多或少都與台灣的民主發展經驗及現狀有著關聯，而若把生態議題放在民主政治的體系脈絡裡觀察，理論上也應該會遭遇到上述的民主困境才是﹔但本文不擬詳細地一一處理生態議題與每一個困境之間的關聯，理由是要對每一項困境與議題之間的關聯都要有一定程度的理解，並且能有實證的基礎來說明，則可能過於龐雜，非我能力所及。因此，以下就針對我所理解的部分做一個討論。

　　Schmitter提到在民主體制中，組織的領導者及成員會為了保全其利益而傾向於寡頭化，背後的涵義是組織成員（特別是決策核心）所能掌握的資源及優勢將使得人民平等參與的民主精神被大量壓縮。這一點的確是在討論台灣的生態環境議題會遭遇到的情境，並且時常與相關組織多頭馬車、各自為政等問題相伴出現。例如山川保育、土地規劃、海岸管理等，本是高度相關的課題，然而現行的組織架構卻使得事權分割，人力及預算分散，難以建立整體觀﹔又譬如水的問題，相關的主管機關就有30幾個。這種山頭林立的政府組織型態，對於生態議題的應對經常是一人一把號，各吹各的調﹔既然各吹各的，各個組織決策者會根據其自身所掌握的資源與資訊去產生政策，但在各種資訊取得的不平等與成本差異的限制下，民間的訴求便難以有效進入決策過程。

　　來看看以下例子：1989年7月，彰化縣政府為勘定大肚溪口水鳥保護區召開協調會議，當時彰化縣野鳥學會也在受邀之列，這才發現鳥類相豐富的伸港段沿海300公頃已被劃為垃圾壓縮填海用地。由於案件高至中央級層次，地方主管保育的縣府農業局根本無力翻案。當初省環保處的整個規劃過程未曾召開公聽會廣徵生態環保團體及學者跟地方的意見，欠缺具有公信力的環境影響評估，便貿然實施。此等官方先定案後協調、先寡頭決策後形式民主的強硬作風，直到今日仍常常可以在新聞中看到。公共政策如此，一般人民看不到的行政處分或行政命令更是充斥著寡頭精神。生態學者陳玉峰在1991年揭發了林業試驗所在六龜試驗林假研究之名，行挖掘台灣櫸木樹頭之實，致使民間輿論四起，後來當局才暫時承諾中止砍伐台灣原生林。

　　上述各自為政的情況，呈現出不同的組織所匯集與反映的利益也是不一致的，那麼對於同一件公共議題，在多數利益不確定的情況下，便會產生policy-cycling，亦即政策會循環不定。之前提到的陳玉峰於1993年2月23日在中時晚報投書道：「二月十五日報載，農委會推廣了一年四個月的『農地造林』政策，因欠缺『經濟利益』恐也將走上夭折的命運。朝令夕改，反覆驗證台灣公共施政之徹底人治，長期搖擺不定的矛盾與資源極度浪費的劣質施政。」這種政策搖擺最是令生態保育人士為之氣結。通常對一件生態議題來說，保育人士的意見雖不一定能全然一致，但畢竟訴求的共識是相當高的。然而面對業務分割太細的國家機器，橫向來說，生態保育界的整個關懷面向無法被全面關照，縱向來說，政策的穩定性便會出現問題。中山大學邱文彥教授的研究曾指出：「1960年代到70年代，台灣曾進行大規模的海埔地開發行為﹔1980年代有鑑於海岸的破壞而採取較為保守的態度，同時提出若干保育的措施﹔但到了90年代，又為了『根留台灣』與『振興經濟』，海岸地區在『政策』上更容許大規模的開發行為。此三階段的過程，可以發覺台灣並沒有一貫且穩定的海岸政策。實需與人治，恐怕是左右決策的主因。」類似的例子不勝枚舉，例如台南七股的濱南開發案儼然成為近年來台灣政治經濟與生態保育等各方的利益角力場。

　　雖然政策仍會循環搖擺，但自解嚴之後，政府決策似乎明顯較能反映民間對於生態環境的要求，這當然與台灣本身的政治經濟社會文化結構的轉變有所關聯，但不可否認的，也跟決策者受到國外的壓力（尤其是歐美國家及相關的NGOs），致使其決策空間受限，而無法一意孤行。這也是Schmitter所提的民主困境：interdependence。這個「困境」也許會對新興民主國家的民主化及政治運作帶來困擾，但站在保育界的立場，由於生態議題是超越國界的重大議題（但這並不代表生態環境議題的個案總是全球性的），因此需要各國攜手合作，通力解決，若本國政府不把這些議題當作一回事，則國際社會的壓力便顯得相當重要。事實上，對台灣政府而言，由於積極想重返國際社會，因此，即便我們由於無法加入許多IGOs而不受其組織規範或相關條約協定的限制，但在生態保育議題上採取與歐美主流價值妥協的態度，是有實質政治考量的。台灣大學黃錦堂教授亦認為，「環保也是一種霸權與商機，……小國或落後國家之民主化程度與環保政策從而未必有關，真正決定者為國際的強權﹔這命題尤其適用於以外貿導向為主的新興工業化國家。」

　　民國91年10月4日自由時報報載：「屏東地檢署執行『反獵鷹、護野鳥』專案，查獲劉連旺涉嫌架設上千支鳥仔踏，大量獵捕紅尾伯勞，創下單一個查獲最多紀錄﹔檢方昨天以被告殘害環境生態，嚴重損害台灣國際保育形象，求處有期徒刑二年並科五十萬元罰金。」同年9月3日中國時報報導：「台灣人經營的『非法、無報告、未受規範（IUU）』遠洋漁船在大西洋等公海濫捕鮪魚，引起國際關切，台灣政府成為眾矢之的。農委會昨天呼籲國內船東，儘早切斷與IUU漁船的關係，否則台灣遭受國際經濟制裁，將得不償失。」民國90年10月16日自由時報報導：「墾丁國家公園內非法獵捕灰面鵟鷹的陋習多年來並未終結，……台灣在十幾年前因為『虎骨事件』受到國際譴責，此次灰面鵟鷹遭大量獵捕，可能再度引發負面評價的國際保育事件。」上述保育新聞屢見不鮮，在在顯示出生態保育議題的國際性面向，以及執政當局在處理相關議題時，不可避免的會因國際社會的互賴而影響到決策空間。

　　除了外在的國際壓力，解嚴之後的台灣民間社會由於政治社會結構的劇烈轉型，使得各種新價值一時之間百花齊放，生態主義、環境主義也隨著這波巨浪湧向執政當局，致使當局無法有效的迅速應對，因而面臨到所謂overload and ungovernability的困境。在趙少康擔任環保署長之時，環保署便曾以「密度高、成長高、期望高」等「三高」以及「經費少、人力少、技術少」等「三少」，來概括當時台灣環保工作的問題，其困窘可見一斑。換句話說。政府在面臨劇烈的政經轉型之際，必須忙於從事各種因應，而台灣的民眾普遍對於生態環保有非常強烈的要求，環境生態學者尤然。（其實民眾很多時候是因為「鄰避效應」發酵，NIMBY－Not In My Back Yard）

　　而回顧台灣的民主化歷程，也可以發現在各種社會運動中，生態環保團體的運動可以說扮演了急先鋒的角色，早期的環保抗爭也經常可以看到參雜著抗議政府威權施政的影子﹔到民國70年代，「黨外」人士或後來的民主進步黨也經常在各種環保抗爭的議題中與彼時執政黨站在對立的一面。當時人民一方面教育程度、環境意識提高，另一方面相當程度的對威權黨國體制抱持不信賴感，許多的不滿便會透過非正式管道（例如街頭集會遊行、抗議）加以宣洩。民國75年6月24日（執政黨於當年10月15日通過解嚴，而於隔年7月總統宣告台灣地區解嚴），鹿港民眾為了抵制杜邦公司到彰濱工業區設置二氧化鈦廠，乃舉行一項遊行示威，所經之處住戶紛紛燃放鞭炮助勢。當時為了解杜邦工廠防治公害情形，行政院衛生署環保局曾率團赴美考察，返國後，團員中官員、環保專家及民意代表所做的有利於杜邦設廠的結論，使鹿港人抱著莫大的懷疑，反對聲浪更加高漲。最後的結果是，隔年3月杜邦公司撤銷了該項計劃。

　　此後數年，台灣的環境生態運動、農民運動、勞工運動、原住民運動，乃至後來的學生運動、婦女運動、無殼蝸牛運動等風起雲湧，紛紛走上街頭﹔長期被忽視的弱勢族群或政策領域在短時間之內，全都要求政府必須予以正面且有效率的回應。在整個過程中，可以發現環保生態運動不僅是台灣公民社會力量復甦之濫觴，更是一波接一波，持續至今。以這幾年的案子為例，除了先前提及的濱南案，另外還有反美濃水庫案、搶救棲蘭檜木林案這兩起重大事件。值得注意的是，這兩件案子雖然最初都是從生態觀點著手，但到後來的訴求面向卻不只於此，美濃水庫案牽涉到魯凱族好茶部落以及客家文化的議題，而棲蘭檜木案則事關泰雅族的部落文化、林業政策以及國家公園設置管理的理念爭議。另外，可以觀察到這些議題的訴求手段也跟著多樣化，以前那種每每上街頭並近乎暴力式的遊行抗爭，多半被和平集會、或創作保存原鄉文化、或運用媒體力量施壓等方式取代。

　　從議題的深化以及網絡化，似乎顯示出政府（即便經過政黨輪替）面對社會新價值的挑戰並無減少。從前的威權政府會被這些議題不斷的撼動，從而在交互作用下產生合法性危機，反對運動者也很清楚這類議題都是進行反對運動時很好的動員題材，他們會相當程度的結合、吸納這些社會能量，而加以利用。但很明顯的，生態運動人士很快的發現，當反對運動者成為執政者之後，昔日盟友並無法如理想中的能立竿見影、一掃積弊，甚至更成為與之對立的一面。在寫作本文翻閱資料的過程中，我看到不少生態保育人士在過去會把種種生態保育問題與一黨威權、科技官僚制、大中國意識型態、外來政權文化等攪和在一起，甚至將民進黨的代表色－綠色，視之為是親近綠色運動的符號象徵，這也就不難說明為何許多生態保育人士的政治色彩帶有一抹「綠色」。然而上述情形毋寧是一種歸因（attribution）謬誤。綠色作為一種政治社會符號，的確是可以有草根性、在地性、earth friendly等意涵，但並不表示其中有任何的邏輯必然性。例如民進黨的「綠」與歐洲各綠黨的「綠」，本質上根本就是不同的。（事實上台灣也有綠黨，是有在內政部登記的合法人民團體，並且積極參與選舉，例如台大高成炎教授是台灣綠黨的大將，屢次參加公職選舉，卻屢戰屢敗。）

　　以政治的實質結構來看，在位者雖然掌有行政資源而有其優勢，但也容易應驗Lord Acton所言：「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對地腐化。」民間保育人士或許過於求好心切卻又對政治系統中權力運作的本質認識不夠，以致於當政黨輪替之後的政府並不能如預期的那麼有效能時（就生態環保議題而言），他們一方面失望無力，另一方面只好重整旗鼓，繼續奮鬥。這些政治文化的缺失很難一朝一夕能有重大突破，也不可能「換人做做看」就會除舊佈新、截然不同。在解嚴後到政黨輪替這段時間，每次大選時國民黨的危機屢次加重，而必須用盡各種方法求勝，因此選風敗壞時有所聞，不少政治評論家直指這段時間是台灣「金權政治」或「黑金政治」的迅速茁壯期。據陳明通教授的研究，地方派系型立委在此時期大有斬獲，工商團體與地方政治人物也趁機要求通過各種開發案，而多數開發案正是環保議題與生態議題的導火線。

　　以上大概描繪出了台灣生態環境議題與「民主的困境」一文中某些概念的關聯性，雖然限於自身的理解程度以及所知的資料，僅能做蜻蜓點水式的討論，但已經可以由此看出在民主化的過程中，民主本身與生態議題之間可能會有的緊張關係，或者是共同面臨到的困境。就我所知，現今台灣的政治學界對這方面的研究（像生態政治學或綠黨研究等等）仍像是一片沙漠，偶而會看到幾點綠洲在其中，研究者及相關研究主題又宛如海上孤島般不受青睞，這對這門學科的發展而言，似乎也是有個困境吧。